安居才能樂業。百姓安全感既是考驗社會和諧的指標之一，又是公安的榮譽感。多年來，公安系統全體干警以“金盾工程”的形式穩步實施著科技強警戰略，為國家安定和百姓安康鑄造堅固的盾牌。
——公安部信息中心主任、金盾工程辦公室副主任謝毅平與中國信息化雜志的對話
中國信息化雜志記者/王逍君 底潔
“金盾工程”是公安系統有史以來規模、涉及范圍廣、投資多的公安科技項目，在打擊犯罪、保護國家和人民生命財產安全的同時還要承擔戶籍管理、交通管理、出入境管理、邊防管理、消防管理等行政管理職能。公安機關的信息化與現代化是完成黨和人民交給其各項任務的保證。其在信息化建設方面進行的務實探索，加快了領域現代化進程，推進了和諧社會的構建。作為公安工作重要支撐的公安機關信息化建設，也就是“金盾工程”當前進展如何，下一步重心又在哪里？1月15日，記者約請公安部信息中心主任、金盾工程辦公室副主任謝毅平就此進行了對話。
條塊結合 以塊為主
《中國信息化》：謝主任，作為國家“十二金”之一的“金盾工程”是在什么樣的背景下提出來的？
謝毅平：“金盾工程”在17號文印發之前就已經開始了，立項的基本過程是這樣的，1998年底，公安部黨委認為，面對即將進入新的世紀，公安機關面臨著許多新的挑戰，加強公安工作的一個重要舉措就是要實施科技強警戰略，公安科技強警戰略的龍頭項目就是實施“金盾工程”，推進公安工作信息化。
實際上，公安信息通信系統建設二十多年前就已經開始起步了，我們是國內早建設行業專網的政府部門。但是以工程的方式推進信息化，這是，也就是按照國家大型基建項目的審批程序，在國家整體立項，由中央和地方分級投資開展“金盾工程”建設。
1999年4月，“金盾工程”進入項目審批階段，項目建議書于2001年8月獲得批準。隨后，公安部和各地公安廳局分別開展了可行性研究報告編制。2002年10月，經國務院同意，國家發展和改革委批準了“金盾工程”可行性研究報告，之后又開展了初步設計和資金概算，2003年8月得到批準，完成了所有立項程序。
我國公安機關的管理體制是條塊結合，以塊為主，公安經費由各級政府財政保障，所以“金盾工程”建設投資由中央和地方分級負責。
在此期間，2002年7月，國家正式印發了電子政務指導意見，把“金盾工程”列入了十二金工程，由公安部負責組織實施。所以說，上世紀末“金盾工程”的前期準備工作就已經開始了。工程的正式全面啟動，以批復的時間為起點，以2003年9月2日召開的“全國金盾工程建設工作會議”為標志，“金盾工程”開始全面實施。工程歷時三年，2005年底基本完成了工程的主體建設，2006年進行了項目收尾、評估，11月通過了國家驗收。
《中國信息化》：您剛才說到公安機關的管理體制是條塊結合，以塊為主，地方開展“金盾工程”建設所需資金是它們自籌的嗎？對于比較偏遠落后的地區，它們的資金如何保障？
謝毅平：按照公安機關的經費保障機制，“金盾工程”的建設資金投入由中央和地方分級投入。對于西部經濟欠發達地區，由中央財政給予專項補助，主要還是靠地方。“金盾工程”是一個整體，國家統一立項，地方按照“金盾工程”建設任務編制可研報告、落實資金。中共中央《關于進一步加強和改進公安工作的決定》中明確指出：金盾工程是公安機關實施科技強警戰略的重要載體，公安信息化是國民經濟和社會信息化的重要組成部分，金盾工程是國家重點信息化項目。全國公安機關以需求為導向，以應用為核心，加快推進公安工作信息化，促進和帶動公安工作的正規化和現代化。公安信息化關系到公安事業發展全局，關系到公安工作和公安隊伍建設的水平，得到了各級黨委、政府的高度重視，在資金方面給予了充分保障。
《中國信息化》：“金盾工程”建設下步有何打算？
謝毅平：公安部實施“金盾工程”建設的總體計劃是分兩步走，步是完成信息化基礎設施建設，開發推廣基本的應用系統，搭建起公安信息化的框架體系，這一步的目標已經實現。當前正在計劃開展二期工程建設，預計2008年初完成，目標是基本實現公安工作信息化。在2008年北京奧運會的安全保衛和2010年上海世博會安全保衛中，充分體現公安信息化的成果。實際上，邊建設、邊應用，始終是“金盾工程”建設的重要工作方針，現在公安信息化應用已經全面展開，并且在各項警務工作中已經發揮出了明顯成效。
《中國信息化》：我們有沒有定期的對各地金盾工程進展情況進行考核？
謝毅平：每個月都有“金盾工程”項目建設的通報和檢查。檢查的方式有幾種：有的項目直接組織驗收；有的項目要求各地定期報告進度，包括其數據采集的數量、系統應用推廣的范圍、數據入庫的質量等。這也是我們組織工程實施的的一個做法，除了及時的組織交流，取長補短、相互學習以外，像這種日常的管理我們是始終堅持的。
五個方面鑄金盾
《中國信息化》：作為國家“十二金”之一的“金盾工程”建設主要包括幾個方面的內容？這幾個方面內容的當前進展如何？
謝毅平：“金盾工程”的主要建設成果可以歸納為五個方面。
是網絡建設。網絡是信息化應用的基礎，必須為各類公安信息化應用提供一個高效可靠的傳輸交換平臺。我們組織開展了公安信息通信三級主干網建設和基層所隊接入網建設。目前，主干網建設已經全面完成，基層所隊的接入主干網的覆蓋率達到90%以上。
第二是應用系統建設。這是信息化推進的核心，目前我們主要開展了基礎、常用的應用系統建設，涉及打擊犯罪、維護穩定、社會管理、服務群眾、隊伍建設等各個公安工作領域。這些重點應用系統的建設，全國各地市已如期完成，信息應用的領域已經覆蓋了主要的公安業務。從公安機關的職能上看，總的任務是打擊犯罪、保護國家和人民生命財產安全。公安機關在維護國家安全、維護社會穩定、打擊刑事犯罪、維護社會治安的同時，還承擔了大量行政管理職能，包括戶籍管理、交通管理、出入境管理、邊防管理、消防管理等，這些既是管理也是服務。還有公共信息網絡安全的監察，維護公共信息網絡的安全，以及隊伍建設等內部管理系統。目前的信息化應用已經涵蓋了這些主要的公安工作業務領域。
在此基礎上，我們還建立了八大公安信息資源庫，以人口信息為龍頭，包括出入境信息、違法犯罪人員的信息、在逃人員的信息等。目前八大公安信息資源庫已經在公安部信息中心建成并投入運行，都是海量數據庫。比如說全國人口基本信息數據庫數據存儲總量達到12.6億，機動車駕駛員數據庫達到將近3個億，累計出入境人員數據庫原始記錄達到20個億，而且這些信息資源庫初步實現了跨部門、跨警種、跨區域的信息資源共享，實現了信息資源的綜合開發利用。
第三是公安信息化安全保障體系建設。在網絡和應用系統建設同時，我們還開展了信息化安全保障體系的建設。除了防病毒、防火墻、入侵監測等基本的安全基礎設施以外，我們重點建立了以PKI和PMI技術為基礎的、獨具特色的公安身份認證和訪問控制系統，在擴大信息共享范圍的同時確保信息安全，應用水平和系統規模在全國處于地位。
第四是標準規范體系建設。為了給工程建設提供管理和技術上的依據，同時也為了實現信息共享，我們建立了公安信息化標準規范體系，發布了500多個行業標準，全國遵循統一的數據標準和業務標準，基本滿足了公安信息化工程建設的需要。
第五是運行管理體系建設。為了把“金盾工程”的建設成果運行好、管理好、使用好，我們加強了運維系統、運行管理體系的建設，包括組建部省市三級信息中心，建立這樣一支專職的公安信息網絡和信息系統運行管理維護的隊伍，確保網絡不中斷、系統不癱瘓、數據不丟失，同時為全警提供技術支持和服務保障。三級信息中心組建以后，也加大了各類設備資源和信息資源的整合，開展了綜合應用，向基層民警提供一系列便捷、高效的應用工具，比如說綜合查詢系統、搜索引擎系統、請求服務系統等高效、便捷的工具。
《中國信息化》：能否具體介紹正在推進的“金盾工程”，在公安機關工作中，已經發揮了哪些作用？
謝毅平：我們在工程建設中堅持了“邊建設、邊應用”的工作方針，在信息化建設取得豐碩成果的同時，在應用上也體現出了顯著成效。例如在打擊犯罪方面，現在全國公安機關利用信息破案已經達到破案總數的20%以上，高的地方甚至超過了60%。目前全國公安機關每天抓獲的網上逃犯都在700～800人之間。很多公安機關都實行了網上追逃、網上辦案、網上監督、網上考核。
同時，在行政管理方面，像剛才提到的戶籍管理、出入境管理、交通管理等為群眾服務的領域都明顯提高了工作效率和服務質量。比如說過去進口汽車上牌照大概需要三個月時間核查，現在當場就可以完結。另外像戶籍辦理，很多城市都實現了一站式辦理、網上遷移。去年全國出入境超過3億人次，各種證件發放超過兩千萬，完全都是由計算機進行管理的。既嚴密了管理，又提高了服務水平和服務質量。信息化應用還破解了公安工作中的一些難題，比如說立案不實問題、隊伍考核問題、建立激勵機制的問題等。信息化應用可以使民警的工作在網上一目了然，根據系統內部設置的一些分值，可以在網上直接進行考核，提高了透明度。另外公安機關利用信息系統進行案件的辦理，不管是刑事案件還是治安案件，把信息系統作為執法監督的手段，執法的規范化程度有很大提高。由于大量信息進入數據庫以后，對于領導指揮決策的作用也非常明顯，各種案、事件，夠立案標準的就列入刑事案件或者治安案件查處，不夠立案的就作為反映社會治安動態變化的警情，有利于各地組織治安防范，警力跟著警情走，警察出現在案件高發的時段和區位，增強了人民群眾的安全感。總之，公安信息化在各項公安工作中成效是顯著的，不但大大提高了工作效率和工作水平，同時對降低警務成本、減輕民警的工作負荷都發揮了明顯作用。
《中國信息化》：下一階段，有什么具體部署？
謝毅平：下一步將在現有基礎上開展二期工程的建設，主要是以深化應用為主線，進一步加大信息資源整合的力度，進一步提高信息共享的程度，全面提升公安工作的水平，使公安機關的執法能力與構建社會主義和諧社會的要求相適應。從建設內容上來說，主要是對現有成果進行完善、擴展和增強。包括網絡、安全、信息中心等基礎設施的進一步完善和增強，對一些已建的共享性強、應用面廣的系統進行進一步擴展，還將根據當前急需，比如說奧運會安全保衛、禁毒等，研發一些新的系統。總的來說，要進一步推動應用的普及和深化，促進形成全警的信息采集、信息共享的應用格局。
金盾工程也需要不斷完善
《中國信息化》：“金盾工程”本身是不是也面臨一個不斷完善的問題？
謝毅平：公安信息化與其它領域的信息化推進是一樣的，都將遵循信息化的客觀規律。信息化是一個進程，公安信息化就是要構建通暢的公安信息網絡，開發利用信息資源，在維護穩定、打擊犯罪、行政管理、服務社會、隊伍建設等各個公安工作領域中廣泛應用信息技術，實現公安信息資源綜合開發利用。它實際上是一個不斷發展、不斷調整的進程，當然它就只能是一個不斷完善的過程。
拿數據庫的更新來說，一個應用系統的生命力主要體現在數據的質量上，數據的完整性、準確性和鮮活性是決定一個系統可用性的重要因素。坦率地說，現在仍然有一些信息系統的數據存在質量問題，原因有很多，有的是因為基礎工作不規范，有的是因為信息傳遞的環節和層次太多造成數據的不鮮活或者不一致。
我們也想了很多辦法去解決這個問題，一是充分強調數據質量的重要性，二是針對不同的業務系統，制定出臺符合業務規定的數據維護更新的規定，比如說變動時限、準確性、完整性指標等質量要求，不符合質量要求的數據不準許入庫，數據要退回重新核實。根本的還是加強基礎工作，加強基層民警數據采集、維護、更新中的責任心，同時把信息維護融入工作流程，這樣就可以比較輕松、高標準的完成數據采集。
《中國信息化》：如果各地采用的系統、設備不一樣的話，會不會在數據統一上造成麻煩？
謝毅平：我們主要是在標準上來統一，各地區、各警種按照統一的標準規范進行系統研發。有些系統是公安部統一開發推廣的，有些以地方應用為主的系統由地方自行研發。重點系統、全國性的應用系統都是統一標準、統一開發。這實際上也是中央公安部對地方的支持。硬件設備通常是地方自己準備，所需經費也是由地方解決。
效益評估比一般經濟領域更難
《中國信息化》：作為我國電子政務的“金盾工程”在實施過程中都遇到了哪些困難和風險？
謝毅平：金盾工程是公安系統有史以來規模、涉及范圍廣、投資多的公安科技項目，由于公安管理體制和運行機制上的特殊性，“金盾工程”建設有以下幾個特點。
一是建設規模大。我國公安機關的業務種類多，工作領域寬，應用需求廣泛；我國地域遼闊、人口眾多，公安信息網絡的覆蓋面廣、數據量巨大；工程實施幾乎涉及公安機關所有部門，需要動員全國廣大民警積極參與。這些因素決定了“金盾工程”建設的內容多、涉及面廣。
二是復雜程度高。現實的公安工作正規化水平不高，民警的科技素質和技能不能完全適應信息時代的要求；信息化基礎設施建設滯后，業務工作不夠規范統一；信息應用既要求實現廣泛共享，又要求確保安全保密。這些因素決定了“金盾工程”的整體設計難度大、復雜性高。
第三是實施難度大。在現行公安管理體制和公安經費保障機制下實施“金盾工程”建設，必須充分發揮中央和地方、各地區和各警種多方面的積極性；中西部地區與東部地區的差距較大，必須“因情施策”；時間緊、任務重，公安機關專業技術力量薄弱，工程實施難度較大。因此，“金盾工程”建設必須要有強有力的、嚴密的組織領導。
這些都是困難，又是風險。在不到三年的時間內完成這樣大規模的系統工程建設，確實要付出極大努力，很多地方都采取了超常規的工作方式。“金盾工程”所取得的豐碩成果，不僅凝聚著廣大民警的心血，當然還有各級領導的高度重視。
從實施過程看，我們采取了一些工作方法，包括經驗交流，典型引路，工程部署，堅持統一領導、統一規劃、統一標準 的“三統一”原則，成立了專門的組織協調的工程組織機構。對于一些難點項目，我們舉全國之力進行攻堅。比如人口信息系統建設，在短時間內要把全國的人口數據從基層所隊一直匯集到公安部信息中心建庫，這確實不是一個容易的事情。總體上說，我們較好的規避了風險，沒有走彎路。
《中國信息化》：人們都說“沒有效益的工程不可能持續發展”。然而，對信息化的效益評估一直是個難題。能否談談，如何對“金盾工程”進行效益評估？
謝毅平：公安信息化的效益評估比一般經濟領域的效益評估更難。經濟領域的信息化效益一般可以用經濟指標衡量，而公安工作屬于社會領域，不像經濟領域那樣有量化的指標可以具體衡量。公安機關的工作是維護穩定、打擊犯罪、服務群眾，怎樣去衡量信息化效果？首先，要遵循信息化建設的規律，遵循國家電子政務建設的通用指標。此外，對公安來說還應該有專門的指標來衡量才行。各個政府部門衡量信息化效益，主要是看信息化對本部門關鍵業務的支持程度。信息化效益評估有基礎設施方面的考量，比如說網絡覆蓋面、通暢程度、信息采集的數量和完整性等。但公安信息化效益更看重什么？應該主要看信息化應用對于打擊或者防范犯罪發揮了什么作用。從效益角度來說，除了從警務成本、民警工作負荷方面考量，還要考慮群眾的安全感、對社會治安狀況的反映，這些都屬于社會效益而不是直接的經濟效益，相對來說不好衡量。當然，是否能夠減少案件的發生或者案件發生后是否能夠及時偵破，也是衡量的一個方面。此外，我們還承擔著許多社會管理職能，是否能為群眾提供很便捷的服務，比如戶籍辦理、機動車駕駛員管理等，這要看管理的質量和管理成效，看信息化之后是否為百姓提供了更便捷的服務。
總的來說，公安系統信息化的效益評估相對難一些，但是我們也在不斷總結，主要是看信息化應用的成效上，對公安機關的主要職能的信息化支撐上。
《中國信息化》：我們有沒有制定相應的評估指標體系？
謝毅平：我們實際上已經在研發公安信息化的綜合評估體系和相應的信息系統，今年就要開始實施，通過一定的信息采集，來衡量一個地區或者一個警種的信息化程度。今年開始組織數據采集，開始嘗試性的進行評估。
項目招投標遵循市場化規律
《中國信息化》：關于金盾工程中的采購問題，想請教謝主任，由于公安工作本身的特殊性是否也決定了其采購的操作方法上也有所不同？
謝毅平：應該說，公安信息化建設項目的招投標在遵守國家的規定上沒有什么特殊性。我們在建設金盾工程的過程中也是遵循國家政府采購法的有關規定，大部分項目都是實行公開招投標。涉密的項目，我們會根據相關規定，比如報經財政部批準，實行其他政府采購的形式。公開招投標是政府采購的主要形式，還有一些比如說單一來源采購、競爭性談判等形式。另外，涉密項目是不通過公開招投標的，但這一部分只占很小的比例。
我們沒有像社保、電信、銀行等領域那樣對于競標企業有個入圍的門檻，一般都遵循市場化規律。我們認為，凡是要進入公安信息化領域的企業，應該對公安業務需求的了解有一定的深度，而且要有長期在這個市場上做的思想準備。那種打一槍換一個地方的公司肯定是不行的。
高技術應用是把雙刃劍
《中國信息化》：是不是現在這種高科技帶來的高科技犯罪比例也越來越高？
謝毅平：應該說現在高技術的犯罪增多了，高技術的應用是把雙刃劍。它給人類帶來好處同時也帶來一些問題。比如說信息安全問題在安全領域比較突出。尤其是社會信息化程度越深，各行各業包括社會對信息系統的依賴性也就越大。一旦信息系統出現問題，不管是人為的還是自然災害帶來的，或者是人為誤操作帶來的損害，都會造成很大的影響。同樣，它也可以被犯罪分子利用。犯罪分子既可以把它作為犯罪的對象，也可以把它作為犯罪的工具。應該說在現實社會中出現的犯罪手段在網絡虛擬社會中同樣會出現，像賭博、詐騙、經濟犯罪、竊取銀行資產等。
《中國信息化》：隨著高科技的發展，會不會出現這樣的情況：傳統手段的犯罪率降低，利用高技術犯罪的比率上升？
謝毅平：不能這么說，犯罪是一個復雜的社會問題。凡是經濟發展快速的地區，通常來說犯罪率相對要高。比較邊遠、經濟落后的地區犯罪相對較少。侵財犯罪一直是中國犯罪主要的形式。
小步快跑 應用為先
《中國信息化》：我注意到，您前邊說過金盾工程是邊建設邊應用。這是不是直接避免了還沒用就落后的那種系統建設？
謝毅平：邊建設邊應用是公安信息化的指導方針。信息化工程不能像其它基建工程那樣，邊建、邊設計、邊應用那是不行的。但信息化不能系統建成了再利用。信息化推進以后必然會使我們的工作機制產生變化，或者叫做流程重組、機制優化。我們要建立現代警務機制，而現代警務機制是要以信息化作為支撐的。是不是有效，是需要不斷調整的，所以必須是邊建邊用。用效果拉動應用的發展，用成效盡快讓基層民警嘗到信息化的甜頭，才會激勵他們的積極性。如果長期的建設，一建建三四年，沒有應用，沒有效果，這是不可想象的。
《中國信息化》：中間過程如果有新的技術產生，會不會馬上引進吸收？
謝毅平：技術上的問題都可以隨時處理，不影響整個進程。因為技術尤其是信息技術的發展很快。公安信息化從來都是把技術的成熟、實用放在位，而不是把先進性放在位。我們要求的是穩定可靠。我們很多系統要求上線以后能夠穩定的運行，并不追求先進的技術指標。
《中國信息化》：據我們了解的情況，許多地方用蓋樓的方法和思路搞信息化建設，等到它信息系統建成以后也就過期了，不符合當時業務需求了。
謝毅平：那恐怕還是因為對信息化規律認識的不夠清楚。信息化是一個進程，要長遠進行考慮，要有長遠的規劃，這個目標不是一蹴而就的。但是信息化進程中一定要確定可行的階段性目標。階段性目標確定以后要一步到位，小步快跑。有句很的話用英語說可能更好理解：start simple，grow fast！信息系統是使用的越充分越好，而不是功能越復雜越好。對于基層民警來說使用越簡單越好，用的越充分、使用率越高越好，并不是說功能越復雜越好。有些技術人員在系統研發時追求完美，把系統做的功能很全面，但很多功能用不上，浪費資源還耽誤時間。我們把金盾工程定位為一個應用性極強的系統，而且我們非常注重它的應用效果。
《中國信息化》雜志